治理架构与法律框架：《香港城市大学条例》下的四大机构

香港城市大学（City University of Hong Kong, CityUHK / 城大）综合信息数据库 · 校政治理模块

说明：本文依据城大官方条例文本与官网公开文件整理，所有法定权力表述均以《香港城市大学条例》为准。现任在职领导层于本篇争议分析段落一律以职衔指代。

本篇是「校政治理」系列第三篇。争议事件的多方并置分析见 《治理争议与学术自主论争》；校董会主席的完整谱系见 《校董会主席谱系》；历任校长见 《历任校长与校董会主席记录》。

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城大的每一次校长遴选、每一场关于「学术自由」的公开表态，追根溯源都要落回一份文件——《香港城市大学条例》。这部条例规定了谁有权投票、需要多少票、谁能被委任、谁只能被选举。理解这部条例的权力分配，比理解任何一次具体争议都更接近城大治理的骨架。本篇从法律根基说起，逐一拆解校监与四大治理机构的职能边界，并把城大放回香港八所资助大学的制度坐标里。

# 法律根基：《香港城市大学条例》（第1132章）

香港城市大学是依据《香港城市大学条例》(City University of Hong Kong Ordinance)设立的法定大学法人，该条例编入《香港法例》第1132章^※。城大的前身——香港城市理工学院——于 1984 年成立^※，同年 10 月开课时有约 480 名全日制及 680 名兼读制学生；1994 年正式升格为大学^※，条例随之更名为现行名称。升格前后的名称沿革另见 《从理工到大学：正名史》。

条例开宗明义把城大定为一个法人团体。根据第3条^※，城大是「一个以该名称成立的永久延续的法人团体，可起诉与被起诉」，其宗旨是「提供科技、工程、理科、商科、文科及其他学科的研修、训练、研究及发展」。这一句看似程式化的表述，实际界定了大学作为独立法人所享有的缔约、置产、聘任、投资、举债、接受捐赠等一整套权力（条例第7条^※列举了逾二十项）。校名本身亦受法律保护：条例第23条^※订明，任何人不得成立冒称与城大有关连的机构，违者即属犯罪，可处第3级罚款。

条例的分部结构 本身就是一张治理地图。全条例按机构与职能分为若干部：第I部「导言」（简称与释义）、第II部「城市大学」（法团设立与大学权力）、第IIA部「顾问委员会」、第III部「校董会」、第IV部「校长、常务副校长及其他教职员」、第V部「教务会、学院及评议会」、第VI部「报告及财政报表」、第VIA部「规程」、第VII部「一般规定」。也就是说，本篇要拆解的每一个机构，在条例里都各占一个独立分部。

一个常被混淆的层级关系是条例(Ordinance)与规程(Statutes)之别。条例由立法会制定、须经立法程序修改；而规程属条例授权下的下位规则。根据第21A条^※，「校董会可就大学的行政及本条例规定列入规程内的事宜订立规程」。教职员与学生代表的选举办法、各机构成员的任期与会议程序等操作性细节，多写在规程而非条例正文——这一区分，正是理解 2025 年那次修订「补漏」性质的关键（见下文）。

# 校监与副校监：谁是大学的「首长」

在四大机构之上，条例还设了一个位置常被忽略、却是整套委任链条源头的职衔——校监（Chancellor，官方中文作「监督」）。根据条例第4条^※，「大学设有监督，监督为大学的首长」，而这一职位「由行政长官出任」。1997 年主权移交之前，此职由港督兼任；移交之后改由香港特别行政区行政长官依法兼任。校监可以大学名义颁授学位及其他学术名衔，包括荣誉学位。

校监制度的实质意义不在礼仪，而在委任权的最终归属。行政长官既是校监，又依条例第10(2)条^※保有对校董会主席、副主席、司库的委任权，还掌握对全部外部校董席位的委任——由此，特首对城大治理层的塑造力，全部经「校监」这一法定身份传导。条例另设副监督(Pro-Chancellor)一职：第4(4)条规定校监「可根据校董会的推荐而委任一人为副监督，任期由监督决定」，副监督经授权可代行校监职权，在校监缺席时于毕业典礼等场合代为颁授学位。校监鲜少亲临校园、颁授礼多由副监督或校董会主席主礼的实际运作，详见 《校董会主席谱系》 一篇对「委任监督」与仪式角色的梳理。

# 四大治理机构

城大的日常管治由四个机构分层承担：校董会握实权、顾问委员会作咨询、教务会管学术、管理委员会作沟通。前三者均为条例明文设立的法定机构，各占一个分部。

# 校董会(The Council)——最高管治机构

根据条例第9条^※，校董会是城大的最高管治机构，「可行使大学的权力，亦须执行大学的职责」。校董会的核心职能包括：

• 制定政策：批准大学发展方向、审批年度预算与财务报表。
• 人事权：任命及免除校长、常务副校长^※；任命校长需经校董会 四分之三 多数通过，免除亦须相同比例。
• 薪酬与服务条件：厘定全体教职员的薪酬待遇与聘用条款。
• 规程制定：就大学行政管理事项制定或修订内部规程(Statutes)。
• 委员会设立：设立专责委员会并向其授予特定权力。

校董会组成 按条例第10条^※规定，全体成员合计约 23 人，具体包括：

这里有一个旧稿容易略过的细节：15 个外部席位并非全部由行政长官「凭空」委任。条例把它拆成两半——至多 8 名由行政长官「根据校董会的推荐」委任^※，另 7 名由行政长官直接委任。前者给了校董会一定的自我延续与提名空间，后者则是政府直接注入的席位。这一「8+7」结构，是评估校董会究竟有多「外控」时不可忽略的一层。

校董会主席、副主席及司库，均由行政长官从上述外部委任成员中委任（第10(2)条）。外部委任成员任期为 3 年、可再获委任（第10(3A)条）；教务会代表、教职员及学生代表任期同为 3 年，但一旦丧失被提名资格或不再具备相应身份即须停任（第10(3B)条）。香港特别行政区行政长官依法兼任城大校监，以此身份行使上述全部委任权。

校董会怎样开会、如何议决，同样写在条例里。根据第11条^※，校董会会议的法定人数(quorum)为「当其时成员的半数」；任何成员若在议题中有利害关系（包括金钱利益），须尽快披露，并按要求在审议时退席、不得投票。条例第12条^※另准许校董会以「传阅文件」方式处理事务，由过半数成员书面通过的决议与会议决议同等有效。

五项不可转授的权力 是校董会集权的法律边界，也是其权威的护城河。条例第13(4)条与第15(2)条^※明文规定，无论授权给委员会还是校长，校董会都不得转授以下事项的处理权：

换言之，校长人事、薪酬制度、财务报表与规程这四类「宪制级」事项，法律锁死在校董会全体手中，无法下沉给日常执行层。这条设计既保障了重大决定的集体问责，也意味着一旦这些议题起争议，火线必然直指校董会本身。

# 顾问委员会(The Court)——最高咨询机构

顾问委员会是城大的最高咨询机构^※（英文 the Court，条例官方中文作「顾问委员会」，坊间及部分译法亦称「校务委员会」）。根据条例第8A条^※，顾问委员会「由监督以及规程所指明的其他人士组成，并由监督出任主席」——即由行政长官亲任主席。其组成广泛，涵盖各界持份者，包括社会贤达、专业团体、工商界人士及大学毕业生代表等。

条例把顾问委员会的职能界定得相当具体，共五项：收取校长的周年报告；审议校董会向其作出的报告；讨论任何关于大学整体政策的动议；应大学要求筹集资金以贯彻大学的宗旨；促进大学在香港及其他地方的权益^※。可见它是一个「听取—审议—倡议—筹款」的平台，对大学发展方向及重大政策提供意见，但无执行权力；其决议属咨询性质，实际决策权属于校董会。这也是为何在治理争议中，顾问委员会几乎从不成为焦点——它没有拍板的法定权力。

# 教务会(The Senate)——最高学术机构

教务会是城大的最高教务（学术）机构^※。条例第17条^※把其职权列为五项：

• 策划、发展与维持大学提供的学术课程；
• 指示与规管大学内的教学和研究工作；
• 规管各认可课程的收生及上课事宜；
• 规管学位及其他学术名衔的考试；
• 决定学位及其他学术名衔（荣誉学位及荣誉名衔除外）的颁授。

教务会全年举行四次正式会议^※，并下设多个专责委员会处理具体学术事务。校长担任教务会主席。值得注意的是，教务会成员的构成与程序并不写死在条例正文，而是授权校董会「订立规程以决定」（第17(2)条）——这再次体现了条例与规程的分工。

与教务会相连的还有两个法定学术单位。其一是学院(faculty)：条例第17A条^※规定，校董会可根据教务会建议设立学院及同等机构，学院由其院务会管理。其二是评议会(Convocation)，即毕业生组织，依第17B条设立；评议会主席正是校董会当然成员之一（见上表）。这样，从学院到教务会再到评议会，学术与校友的声音各有一条通向校董会的法定通道。

# 管理委员会(Management Board)

除上述三大法定机构外，城大另设管理委员会^※。与前三者不同，管理委员会并非条例设立的法定机构，而是行政层面的高层协调平台：它就大学发展与管理事宜向校长提供建议，并作为高层领导与大学社群之间的沟通渠道。校长（或署理校长）主持这一平台，各主要行政与学术主管参与，处理预算执行、资源调配、跨部门政策等日常管治事务。可以说，校董会定方向、教务会管学术，而管理委员会负责把决定落到运作层面。

# 大学之上还有谁？教资会与外部问责

城大的治理不止于校门之内。作为八所公帑资助大学之一，城大的经费与问责关系还牵着一条外部线——大学教育资助委员会（University Grants Committee, UGC，教资会）。教资会于 1965 年成立^※，是一个非法定的咨询组织，委员由行政长官委任，负责就资助院校的发展与经费向政府提供意见。

教资会给资助大学的拨款分为经常补助金与非经常补助金，其中经常补助金一般以三年期(triennium)方式发放^※，多为整体补助金(block grant)性质，供大学在内部灵活调配。教资会本身「没有法定权力、不能介入院校内部事务」，但在确保公帑妥善使用时，主要通过要求院校提交报告、并提示院校维持足够的管治透明度来施加影响。城大拨款机制与研究经费的细节，另见 《城大公帑收入的历年数字——教资会拨款、学额完成率与研资局获批一览》。

由此，城大治理实际处在一个「双层」结构里：内层是条例设立的校监—校董会—教务会体系，外层是教资会经拨款与问责报告构成的软约束。两层都以行政长官委任的人事为枢纽——校监由特首兼任，教资会委员亦由特首委任。这也是理解城大自主边界时，比单看条例更完整的一张图。

# 财政问责：帐目、核数师与向校监的年度报告

条例专辟第VI部规范城大的财务问责，把「钱怎么管、向谁交代」写成硬性程序。根据第19条^※，城大须就所有收支备存妥善帐目，并在每个财政年度终结后拟备当年的收支结算表及年结日的资产负债表；财政年度的起讫由大学自行订定。

问责链条的第二环是独立核数。条例第20条^※规定城大须委任核数师，核数师有权随时取用大学所有帐簿、付款凭单及财务纪录，并可要求取得其认为适当的资料及解释，再就法定报表向大学作出报告。这一条把审计权写进条例，意味着财务监察不依赖行政层的自觉，而是有法定入口。

问责链条的终点则通向校监。根据第21条^※，城大须在每个财政年度终结后 6 个月内（或校监容许的较长期间内），向校监（即行政长官）呈交三份文件：一份大学校务报告、各财政报表副本，以及核数师报告副本。至此，校监既是委任链条的起点，也是财政问责的收件人——这条「向校监交代」的法定回路，与前文教资会经拨款报告构成的外部软约束相互叠合，共同界定了城大对公帑的问责边界。

# 法定权力的核心张力

城大的治理架构设计体现了香港公立大学的普遍模式：法律权力高度集中于校董会，校董会多数成员由政府（行政长官）委任。这一结构从设立之初便内置了以下张力：

外部委任 vs 学术自主：条例规定外部委任非员工/非学生成员最多可达 15 名^※，而教职员经选举产生的代表仅 2 名，学生代表 2 名。外部成员在数量上构成绝对多数，使校董会的整体倾向与社会政治环境高度相关。前述「8+7」的拆分虽给了校董会有限的提名空间，但主席、副主席、司库这三个议程掌控职位仍全数由行政长官指定，实质话语权并未因拆分而下移。

校长权威 vs 校董会监督：条例第14条^※规定校长「在校董会的管辖下，获委负责大学的管理、运作及行政」。这意味着校长的行政权力在法律上从属于校董会，而非与其并列。校长的任命须经 四分之三多数通过；免职亦须四分之三多数，且须有法定理由——条例明列为「行为不检、不称职、效率欠佳或其他好的因由」。这一高门槛加上明确的免职事由，一定程度上保障了校长职位的稳定，但也使部分治理争议趋于内化而非公开：既然扳倒或护住一位校长都需要四分之三票，多数博弈往往在闭门的校董会内完成，而非诉诸公众。历任校长在这一门槛下的进退实例，见 《历任校长与校董会主席记录》。

教务会学术权威 vs 校董会最终决定权：教务会对学术事务有指导权，但其决议仍须在校董会政策框架下运作。当学术政策与机构管治方向产生分歧时，教务会的意见并无凌驾于校董会之上的法律效力。2022 年城大将两个政治相关学系合并为公共及国际事务学系，即是一例学术单位重组由校董会层面拍板、而外界对其动机各有解读的争议，多方并置分析见 《治理争议与学术自主论争》。

# 与其他资助大学的横向对比

城大的「集中式」框架并非孤例，而是香港八所资助大学共享的制度基因。立法会一份比较各大学校董会成员组合的文件^※显示，各校条例虽在细节上各有差异，但「行政长官（校监）委任外部成员占多数」这一骨架高度一致。下表按各校条例列出由行政长官委任的外部（非员工非学生）成员上限，可见城大在其中处于中间偏保守的位置：

需说明的是，上表反映的是各校条例的法定架构，其中港大等院校此后另经内部管治检讨调整了实际人数，故跨校比较宜以「结构相似、比例各异」理解，而非逐一对齐当下人头。城大所处的正是这样一个「行政长官委任占多数、学术与学生代表占少数」的共同框架——它既是香港公立大学的普遍惯例，也是历次公众讨论与学界争议反复回到的结构性起点。多位学者在同行评审研究中，将这种架构概括为一种「可管理的自由」(managed freedom)，相关讨论并置于 《治理争议与学术自主论争》。

# 学术治理原则声明

城大曾于 官方页面^※ 明确表达其学术治理立场：

据城大官方公告称，城大致力于维护一个严格遵守中立与自主原则的教学科研环境，坚持政治中立，以维护学术自由和校园自主，并保障学术治理不受外部干预。

该声明于 2022 年前后学界对高等院校自主性有较多讨论的背景下被广泛引述。该声明属于大学的正式立场文件。把它放回本篇的制度语境看，这份声明恰好落在「法律上外控、原则上自主」的接缝处：条例赋予行政长官委任校董会多数的权力，而大学则以此声明重申学术层面的自我治理边界——两者并不矛盾，却也正是各类治理争议得以两面解读的制度空间所在。

# 2025 年条例修订

城大于 2025 年完成最新一次《城市大学条例》修订，即《2025年香港城市大学（修订）条例》（2025年第16号）^※，相关草案于 2025 年 1 月刊宪、经立法会审议后通过，修订版条例文本以 2025 年 5 月 23 日为准^※。

本次修订的实质，集中体现在条例新增的第25条「确认条文」。该条订明：在本次修订生效之前、根据第10(1)(h)或(k)条进行的选举，被视为是根据「选举规则」进行的选举，而该等选举规则当作为根据第21A条订立的规程^※。用平白话说：城大教职员代表（第10(1)(h)条）与研究生代表（第10(1)(k)条）的选举，此前一直依据一套内部选举规则进行，但这套规则在法律上是否已具备「规程」地位，存在追认必要。修订以追溯认可的方式，在法律层面确认了这些既往选举与规则的有效性。

因此，这是一次典型的技术性、补漏性修订，并不涉及对校董会权力结构、成员比例或校监委任权的任何实质改动。它恰恰印证了本篇开头的那组对照：条例管宪制骨架、规程管操作细则，而当两者的衔接出现法律空隙时，需要经立法程序回填——2025 年这次修订，填的正是「选举规则算不算规程」这一道缝。

# 小结

城大的法定治理框架自 1984 年建校以来整体维持稳定，历次条例修订均属局部完善，未见重大架构重组。行政长官以校监身份居于顶端，保留对校董会主席及多数外部席位的委任权；校董会集中了法律赋予的最高权力，并以四分之三门槛、五项不可转授权力与利害关系披露等机制自我约束；教务会在学术自主范围内运作，经学院与评议会各有通道；顾问委员会提供咨询但不具执行权力；管理委员会承担行政协调；而在校门之外，教资会以拨款与问责报告构成一层软约束。这一「集中式、双层化」的框架既是香港公立大学普遍惯例，也是历次公众讨论与学界争议的核心议题。

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