治理架構與法律框架：《香港城市大學條例》下的四大機構

香港城市大學（City University of Hong Kong, CityUHK / 城大）綜合信息數據庫 · 校政治理模塊

説明：本文依據城大官方條例文本與官網公開文件整理，所有法定權力表述均以《香港城市大學條例》為準。現任在職領導層於本篇爭議分析段落一律以職銜指代。

本篇是「校政治理」系列第三篇。爭議事件的多方並置分析見 《治理爭議與學術自主論爭》；校董會主席的完整譜系見 《校董會主席譜系》；歷任校長見 《歷任校長與校董會主席記錄》。

---

城大的每一次校長遴選、每一場關於「學術自由」的公開表態，追根溯源都要落回一份文件——《香港城市大學條例》。這部條例規定了誰有權投票、需要多少票、誰能被委任、誰只能被選舉。理解這部條例的權力分配，比理解任何一次具體爭議都更接近城大治理的骨架。本篇從法律根基説起，逐一拆解校監與四大治理機構的職能邊界，並把城大放回香港八所資助大學的制度座標裏。

# 法律根基：《香港城市大學條例》（第1132章）

香港城市大學是依據《香港城市大學條例》(City University of Hong Kong Ordinance)設立的法定大學法人，該條例編入《香港法例》第1132章^※。城大的前身——香港城市理工學院——於 1984 年成立^※，同年 10 月開課時有約 480 名全日制及 680 名兼讀制學生；1994 年正式升格為大學^※，條例隨之更名為現行名稱。升格前後的名稱沿革另見 《從理工到大學：正名史》。

條例開宗明義把城大定為一個法人團體。根據第3條^※，城大是「一個以該名稱成立的永久延續的法人團體，可起訴與被起訴」，其宗旨是「提供科技、工程、理科、商科、文科及其他學科的研修、訓練、研究及發展」。這一句看似程式化的表述，實際界定了大學作為獨立法人所享有的締約、置產、聘任、投資、舉債、接受捐贈等一整套權力（條例第7條^※列舉了逾二十項）。校名本身亦受法律保護：條例第23條^※訂明，任何人不得成立冒稱與城大有關連的機構，違者即屬犯罪，可處第3級罰款。

條例的分部結構 本身就是一張治理地圖。全條例按機構與職能分為若干部：第I部「導言」（簡稱與釋義）、第II部「城市大學」（法團設立與大學權力）、第IIA部「顧問委員會」、第III部「校董會」、第IV部「校長、常務副校長及其他教職員」、第V部「教務會、學院及評議會」、第VI部「報告及財政報表」、第VIA部「規程」、第VII部「一般規定」。也就是説，本篇要拆解的每一個機構，在條例裏都各佔一個獨立分部。

一個常被混淆的層級關係是條例(Ordinance)與規程(Statutes)之別。條例由立法會制定、須經立法程序修改；而規程屬條例授權下的下位規則。根據第21A條^※，「校董會可就大學的行政及本條例規定列入規程內的事宜訂立規程」。教職員與學生代表的選舉辦法、各機構成員的任期與會議程序等操作性細節，多寫在規程而非條例正文——這一區分，正是理解 2025 年那次修訂「補漏」性質的關鍵（見下文）。

# 校監與副校監：誰是大學的「首長」

在四大機構之上，條例還設了一個位置常被忽略、卻是整套委任鏈條源頭的職銜——校監（Chancellor，官方中文作「監督」）。根據條例第4條^※，「大學設有監督，監督為大學的首長」，而這一職位「由行政長官出任」。1997 年主權移交之前，此職由港督兼任；移交之後改由香港特別行政區行政長官依法兼任。校監可以大學名義頒授學位及其他學術名銜，包括榮譽學位。

校監制度的實質意義不在禮儀，而在委任權的最終歸屬。行政長官既是校監，又依條例第10(2)條^※保有對校董會主席、副主席、司庫的委任權，還掌握對全部外部校董席位的委任——由此，特首對城大治理層的塑造力，全部經「校監」這一法定身份傳導。條例另設副監督(Pro-Chancellor)一職：第4(4)條規定校監「可根據校董會的推薦而委任一人為副監督，任期由監督決定」，副監督經授權可代行校監職權，在校監缺席時於畢業典禮等場合代為頒授學位。校監鮮少親臨校園、頒授禮多由副監督或校董會主席主禮的實際運作，詳見 《校董會主席譜系》 一篇對「委任監督」與儀式角色的梳理。

# 四大治理機構

城大的日常管治由四個機構分層承擔：校董會握實權、顧問委員會作諮詢、教務會管學術、管理委員會作溝通。前三者均為條例明文設立的法定機構，各佔一個分部。

# 校董會(The Council)——最高管治機構

根據條例第9條^※，校董會是城大的最高管治機構，「可行使大學的權力，亦須執行大學的職責」。校董會的核心職能包括：

• 制定政策：批准大學發展方向、審批年度預算與財務報表。
• 人事權：任命及免除校長、常務副校長^※；任命校長需經校董會 四分之三 多數通過，免除亦須相同比例。
• 薪酬與服務條件：釐定全體教職員的薪酬待遇與聘用條款。
• 規程制定：就大學行政管理事項制定或修訂內部規程(Statutes)。
• 委員會設立：設立專責委員會並向其授予特定權力。

校董會組成 按條例第10條^※規定，全體成員合計約 23 人，具體包括：

這裏有一箇舊稿容易略過的細節：15 個外部席位並非全部由行政長官「憑空」委任。條例把它拆成兩半——至多 8 名由行政長官「根據校董會的推薦」委任^※，另 7 名由行政長官直接委任。前者給了校董會一定的自我延續與提名空間，後者則是政府直接注入的席位。這一「8+7」結構，是評估校董會究竟有多「外控」時不可忽略的一層。

校董會主席、副主席及司庫，均由行政長官從上述外部委任成員中委任（第10(2)條）。外部委任成員任期為 3 年、可再獲委任（第10(3A)條）；教務會代表、教職員及學生代表任期同為 3 年，但一旦喪失被提名資格或不再具備相應身份即須停任（第10(3B)條）。香港特別行政區行政長官依法兼任城大校監，以此身份行使上述全部委任權。

校董會怎樣開會、如何議決，同樣寫在條例裏。根據第11條^※，校董會會議的法定人數(quorum)為「當其時成員的半數」；任何成員若在議題中有利害關係（包括金錢利益），須儘快披露，並按要求在審議時退席、不得投票。條例第12條^※另准許校董會以「傳閲文件」方式處理事務，由過半數成員書面通過的決議與會議決議同等有效。

五項不可轉授的權力 是校董會集權的法律邊界，也是其權威的護城河。條例第13(4)條與第15(2)條^※明文規定，無論授權給委員會還是校長，校董會都不得轉授以下事項的處理權：

換言之，校長人事、薪酬制度、財務報表與規程這四類「憲制級」事項，法律鎖死在校董會全體手中，無法下沉給日常執行層。這條設計既保障了重大決定的集體問責，也意味着一旦這些議題起爭議，火線必然直指校董會本身。

# 顧問委員會(The Court)——最高諮詢機構

顧問委員會是城大的最高諮詢機構^※（英文 the Court，條例官方中文作「顧問委員會」，坊間及部分譯法亦稱「校務委員會」）。根據條例第8A條^※，顧問委員會「由監督以及規程所指明的其他人士組成，並由監督出任主席」——即由行政長官親任主席。其組成廣泛，涵蓋各界持份者，包括社會賢達、專業團體、工商界人士及大學畢業生代表等。

條例把顧問委員會的職能界定得相當具體，共五項：收取校長的週年報告；審議校董會向其作出的報告；討論任何關於大學整體政策的動議；應大學要求籌集資金以貫徹大學的宗旨；促進大學在香港及其他地方的權益^※。可見它是一個「聽取—審議—倡議—籌款」的平台，對大學發展方向及重大政策提供意見，但無執行權力；其決議屬諮詢性質，實際決策權屬於校董會。這也是為何在治理爭議中，顧問委員會幾乎從不成為焦點——它沒有拍板的法定權力。

# 教務會(The Senate)——最高學術機構

教務會是城大的最高教務（學術）機構^※。條例第17條^※把其職權列為五項：

• 策劃、發展與維持大學提供的學術課程；
• 指示與規管大學內的教學和研究工作；
• 規管各認可課程的收生及上課事宜；
• 規管學位及其他學術名銜的考試；
• 決定學位及其他學術名銜（榮譽學位及榮譽名銜除外）的頒授。

教務會全年舉行四次正式會議^※，並下設多個專責委員會處理具體學術事務。校長擔任教務會主席。值得注意的是，教務會成員的構成與程序並不寫死在條例正文，而是授權校董會「訂立規程以決定」（第17(2)條）——這再次體現了條例與規程的分工。

與教務會相連的還有兩個法定學術單位。其一是學院(faculty)：條例第17A條^※規定，校董會可根據教務會建議設立學院及同等機構，學院由其院務會管理。其二是評議會(Convocation)，即畢業生組織，依第17B條設立；評議會主席正是校董會當然成員之一（見上表）。這樣，從學院到教務會再到評議會，學術與校友的聲音各有一條通向校董會的法定通道。

# 管理委員會(Management Board)

除上述三大法定機構外，城大另設管理委員會^※。與前三者不同，管理委員會並非條例設立的法定機構，而是行政層面的高層協調平台：它就大學發展與管理事宜向校長提供建議，並作為高層領導與大學社羣之間的溝通渠道。校長（或署理校長）主持這一平台，各主要行政與學術主管參與，處理預算執行、資源調配、跨部門政策等日常管治事務。可以説，校董會定方向、教務會管學術，而管理委員會負責把決定落到運作層面。

# 大學之上還有誰？教資會與外部問責

城大的治理不止於校門之內。作為八所公帑資助大學之一，城大的經費與問責關係還牽着一條外部線——大學教育資助委員會（University Grants Committee, UGC，教資會）。教資會於 1965 年成立^※，是一個非法定的諮詢組織，委員由行政長官委任，負責就資助院校的發展與經費向政府提供意見。

教資會給資助大學的撥款分為經常補助金與非經常補助金，其中經常補助金一般以三年期(triennium)方式發放^※，多為整體補助金(block grant)性質，供大學在內部靈活調配。教資會本身「沒有法定權力、不能介入院校內部事務」，但在確保公帑妥善使用時，主要通過要求院校提交報告、並提示院校維持足夠的管治透明度來施加影響。城大撥款機制與研究經費的細節，另見 《城大公帑收入的歷年數字——教資會撥款、學額完成率與研資局獲批一覽》。

由此，城大治理實際處在一個「雙層」結構裏：內層是條例設立的校監—校董會—教務會體系，外層是教資會經撥款與問責報告構成的軟約束。兩層都以行政長官委任的人事為樞紐——校監由特首兼任，教資會委員亦由特首委任。這也是理解城大自主邊界時，比單看條例更完整的一張圖。

# 財政問責：帳目、核數師與向校監的年度報告

條例專闢第VI部規範城大的財務問責，把「錢怎麼管、向誰交代」寫成硬性程序。根據第19條^※，城大須就所有收支備存妥善帳目，並在每個財政年度終結後擬備當年的收支結算表及年結日的資產負債表；財政年度的起訖由大學自行訂定。

問責鏈條的第二環是獨立核數。條例第20條^※規定城大須委任核數師，核數師有權隨時取用大學所有帳簿、付款憑單及財務紀錄，並可要求取得其認為適當的資料及解釋，再就法定報表向大學作出報告。這一條把審計權寫進條例，意味着財務監察不依賴行政層的自覺，而是有法定入口。

問責鏈條的終點則通向校監。根據第21條^※，城大須在每個財政年度終結後 6 個月內（或校監容許的較長期間內），向校監（即行政長官）呈交三份文件：一份大學校務報告、各財政報表副本，以及核數師報告副本。至此，校監既是委任鏈條的起點，也是財政問責的收件人——這條「向校監交代」的法定迴路，與前文教資會經撥款報告構成的外部軟約束相互疊合，共同界定了城大對公帑的問責邊界。

# 法定權力的核心張力

城大的治理架構設計體現了香港公立大學的普遍模式：法律權力高度集中於校董會，校董會多數成員由政府（行政長官）委任。這一結構從設立之初便內置了以下張力：

外部委任 vs 學術自主：條例規定外部委任非員工/非學生成員最多可達 15 名^※，而教職員經選舉產生的代表僅 2 名，學生代表 2 名。外部成員在數量上構成絕對多數，使校董會的整體傾向與社會政治環境高度相關。前述「8+7」的拆分雖給了校董會有限的提名空間，但主席、副主席、司庫這三個議程掌控職位仍全數由行政長官指定，實質話語權並未因拆分而下移。

校長權威 vs 校董會監督：條例第14條^※規定校長「在校董會的管轄下，獲委負責大學的管理、運作及行政」。這意味着校長的行政權力在法律上從屬於校董會，而非與其並列。校長的任命須經 四分之三多數通過；免職亦須四分之三多數，且須有法定理由——條例明列為「行為不檢、不稱職、效率欠佳或其他好的因由」。這一高門檻加上明確的免職事由，一定程度上保障了校長職位的穩定，但也使部分治理爭議趨於內化而非公開：既然扳倒或護住一位校長都需要四分之三票，多數博弈往往在閉門的校董會內完成，而非訴諸公眾。歷任校長在這一門檻下的進退實例，見 《歷任校長與校董會主席記錄》。

教務會學術權威 vs 校董會最終決定權：教務會對學術事務有指導權，但其決議仍須在校董會政策框架下運作。當學術政策與機構管治方向產生分歧時，教務會的意見並無凌駕於校董會之上的法律效力。2022 年城大將兩個政治相關學系合併為公共及國際事務學系，即是一例學術單位重組由校董會層面拍板、而外界對其動機各有解讀的爭議，多方並置分析見 《治理爭議與學術自主論爭》。

# 與其他資助大學的橫向對比

城大的「集中式」框架並非孤例，而是香港八所資助大學共享的制度基因。立法會一份比較各大學校董會成員組合的文件^※顯示，各校條例雖在細節上各有差異，但「行政長官（校監）委任外部成員佔多數」這一骨架高度一致。下表按各校條例列出由行政長官委任的外部（非員工非學生）成員上限，可見城大在其中處於中間偏保守的位置：

需説明的是，上表反映的是各校條例的法定架構，其中港大等院校此後另經內部管治檢討調整了實際人數，故跨校比較宜以「結構相似、比例各異」理解，而非逐一對齊當下人頭。城大所處的正是這樣一個「行政長官委任佔多數、學術與學生代表佔少數」的共同框架——它既是香港公立大學的普遍慣例，也是歷次公眾討論與學界爭議反覆回到的結構性起點。多位學者在同行評審研究中，將這種架構概括為一種「可管理的自由」(managed freedom)，相關討論並置於 《治理爭議與學術自主論爭》。

# 學術治理原則聲明

城大曾於 官方頁面^※ 明確表達其學術治理立場：

據城大官方公告稱，城大致力於維護一個嚴格遵守中立與自主原則的教學科研環境，堅持政治中立，以維護學術自由和校園自主，並保障學術治理不受外部干預。

該聲明於 2022 年前後學界對高等院校自主性有較多討論的背景下被廣泛引述。該聲明屬於大學的正式立場文件。把它放回本篇的制度語境看，這份聲明恰好落在「法律上外控、原則上自主」的接縫處：條例賦予行政長官委任校董會多數的權力，而大學則以此聲明重申學術層面的自我治理邊界——兩者並不矛盾，卻也正是各類治理爭議得以兩面解讀的制度空間所在。

# 2025 年條例修訂

城大於 2025 年完成最新一次《城市大學條例》修訂，即《2025年香港城市大學（修訂）條例》（2025年第16號）^※，相關草案於 2025 年 1 月刊憲、經立法會審議後通過，修訂版條例文本以 2025 年 5 月 23 日為準^※。

本次修訂的實質，集中體現在條例新增的第25條「確認條文」。該條訂明：在本次修訂生效之前、根據第10(1)(h)或(k)條進行的選舉，被視為是根據「選舉規則」進行的選舉，而該等選舉規則當作為根據第21A條訂立的規程^※。用平白話説：城大教職員代表（第10(1)(h)條）與研究生代表（第10(1)(k)條）的選舉，此前一直依據一套內部選舉規則進行，但這套規則在法律上是否已具備「規程」地位，存在追認必要。修訂以追溯認可的方式，在法律層面確認了這些既往選舉與規則的有效性。

因此，這是一次典型的技術性、補漏性修訂，並不涉及對校董會權力結構、成員比例或校監委任權的任何實質改動。它恰恰印證了本篇開頭的那組對照：條例管憲制骨架、規程管操作細則，而當兩者的銜接出現法律空隙時，需要經立法程序回填——2025 年這次修訂，填的正是「選舉規則算不算規程」這一道縫。

# 小結

城大的法定治理框架自 1984 年建校以來整體維持穩定，歷次條例修訂均屬局部完善，未見重大架構重組。行政長官以校監身份居於頂端，保留對校董會主席及多數外部席位的委任權；校董會集中了法律賦予的最高權力，並以四分之三門檻、五項不可轉授權力與利害關係披露等機制自我約束；教務會在學術自主範圍內運作，經學院與評議會各有通道；顧問委員會提供諮詢但不具執行權力；管理委員會承擔行政協調；而在校門之外，教資會以撥款與問責報告構成一層軟約束。這一「集中式、雙層化」的框架既是香港公立大學普遍慣例，也是歷次公眾討論與學界爭議的核心議題。

---